國家工商總局企業(yè)監(jiān)管局局長 馬夫
日前，國務(wù)院出臺《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥切滦蝿菹逻M一步深化商事制度改革的重要文件，既標志著商事制度改革“放、管、服”三位一體總體框架初步構(gòu)筑完成，也標志著商事制度改革正式進入加強事中事后監(jiān)管的新階段?！兑庖姟诽岢龅穆氊煼ǘ?、協(xié)同監(jiān)管、信用約束、社會共治四項原則遵循了市場監(jiān)管現(xiàn)代化的基本要求，為推進市場監(jiān)管現(xiàn)代化奠定了堅實基礎(chǔ)。
《意見》出臺背景
一方面，商事制度改革以來，全國每天注冊誕生的新公司超過1萬家，市場主體增加很快。另一方面，隨著經(jīng)濟全球化，企業(yè)經(jīng)營形式越來越多樣化，活動半徑非常大，使得監(jiān)管越來越面臨新挑戰(zhàn)。如何加強企業(yè)監(jiān)管就成了一個十分重要的問題。
國務(wù)院出臺這個《意見》，就是要構(gòu)建一個新型的監(jiān)管體系，構(gòu)建一個以信息公示為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系。這樣的監(jiān)管體系，不僅僅是政府的事情，市場秩序的維護、公平競爭環(huán)境的形成、企業(yè)良好營商環(huán)境的形成，應(yīng)該是全社會的事情?！兑庖姟诽岢隽藰?gòu)建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督四位一體的“社會共治”新格局。新的監(jiān)管體系有兩個主要特點，一個是以信用監(jiān)管為核心，這和我們過去實行罰款和行政處罰是不一樣的。在新的監(jiān)管體系里面，行政罰款和行政處罰依然是必要的，但是我們要引入信用，讓企業(yè)通過積累自己的信用在市場中獲得更多的財富，從每一個企業(yè)關(guān)注自己的信用開始，使市場秩序能夠更好。這是一個重要的概念。
還有，要突破市場監(jiān)管僅僅是政府幾個部門或者某一個部門比如工商部門、市場監(jiān)管部門的事情的觀念，那是一個認識誤區(qū)。整個市場秩序的監(jiān)管體系，應(yīng)當還包括企業(yè)，包括行業(yè)協(xié)會、商會等一系列社會中介組織，還包括新聞媒體、消費者以及與企業(yè)有上下游密切關(guān)系的交易伙伴。當然，政府監(jiān)管依然在這里面起著非常重要的作用。國務(wù)院出臺這個《意見》，在上述方面作了全面的制度安排。
堅持職責法定原則
《意見》明確“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，簡稱“四個誰”，這是職責法定原則的核心內(nèi)容。
“誰審批、誰監(jiān)管”，行政審批部門對審批事項負有監(jiān)管責任；“誰主管、誰監(jiān)管”，從經(jīng)濟領(lǐng)域來講，每一個大的行業(yè)對應(yīng)著一個行政主管部門，行政主管部門負有監(jiān)管的責任。對這個原則，李克強總理在今年3月視察國家工商總局時說“我贊成‘誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管’的原則”。這一原則與《行政許可法》立法精神一致，《行政許可法》的立法宗旨就是“四個誰”。從現(xiàn)有各領(lǐng)域立法立規(guī)情況看，總體上也體現(xiàn)了“四個誰”。
各地實踐也證明了這一原則有效可行、符合實際。一年多來，已有23個省區(qū)市以政府或政府辦公廳名義出臺文件，對加強事中事后監(jiān)管、厘清監(jiān)管責任、維護市場秩序作出了明確規(guī)定。這些已經(jīng)出臺文件的省區(qū)市，大部分都按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則確定監(jiān)管職責，要求各部門履行法定職責。這些文件實施以來，有效推進了部門信息共享、協(xié)同監(jiān)管和信用約束，
加快推進“全國一張網(wǎng)”建設(shè)
去年10月1日，《企業(yè)信息公示暫行條例》（以下簡稱《條例》）實施，根據(jù)《條例》要求，企業(yè)不再進行年檢，要進行年報公示。
過去是企業(yè)把上一年度的經(jīng)營狀況報告給工商局，工商局檢查之后蓋章通過年檢，這種安排只有企業(yè)和工商部門知道。按照《條例》要求，企業(yè)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)把上一年的情況報告給社會，社會各界從企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)頁面上查到經(jīng)營狀況。這個系統(tǒng)從去年10月1日運行以來，做得越來越大，而且效果也不錯。有幾組數(shù)據(jù)：截至目前，全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示了2154.51萬戶企業(yè)的登記備案信息，1219.03萬戶和1482.49萬戶企業(yè)報送了2013年和2014年的年度報告，在網(wǎng)上都可以查詢到這些企業(yè)的年報情況。同時有275.6萬戶未履行公示義務(wù)的企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄，向社會提醒這些企業(yè)沒有履行法定義務(wù)。被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)，目前已有10.95萬戶申請履行了年報義務(wù)。為什么要履行年報義務(wù)呢？比如到銀行去貸款，銀行查詢到該企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄就不予貸款，只有移出才行，這樣的例子很多。
截至10月31日，全國公示即時信息的企業(yè)有332.9萬戶，一共公示了703.4萬條信息，全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的訪問量累計達到了60.57億人次，累計查詢量達到28.06億人次，日均訪問量從最初的100萬人次增長到現(xiàn)在的3000萬人次，日均查詢量由最初的60多萬人次增長到現(xiàn)在的1300多萬人次。每天有1300多萬人查詢他們關(guān)心的企業(yè)，他們?yōu)槭裁匆樵兡?？因為他們關(guān)心某個企業(yè)，或者要和某個企業(yè)打交道，或者要核準審批。這些就是信用約束。
隨著這一輪加強事中事后監(jiān)管工作的推進，全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)作為一個技術(shù)支撐是不夠的，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升和改造，建成我們說的“全國一張網(wǎng)”，即國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。目前這個項目正在報批和審核當中。為什么要建立這樣一個系統(tǒng)？這與我們這一輪構(gòu)建新型的監(jiān)管模式是有關(guān)的。通過信用監(jiān)管要解決一個重要問題，就是社會各方信息不對稱的問題。企業(yè)監(jiān)管部門對企業(yè)的信息掌握得比較全，其他方面并不知道這個企業(yè)的信息，就談不上讓其他方面來參與監(jiān)管過程，因此必須要把企業(yè)信息公示出去，而要公示出去就需要有一個比較大的技術(shù)支撐，這就是我們?yōu)槭裁匆⑦@張網(wǎng)。
切實履行“雙告知”職責
在《意見》中，有一個比較重要的制度安排，就是“雙告知”。“雙告知”是工商部門為確?！跋日蘸笞C”改革各項舉措落地生根，主動向申請人宣傳改革精神，主動做好前端引導(dǎo)和服務(wù)的積極作為，是工商部門為積極協(xié)助審批部門推進改革，實現(xiàn)與審批部門有序銜接的重要舉措。在辦理登記注冊時，工商登記窗口工作人員按照省級人民政府公布的《工商登記后置審批事項目錄》提醒市場主體的法定代表人或其授權(quán)人，其將要從事的事項中如有需要獲得有關(guān)部門批準后方可開展經(jīng)營活動的，應(yīng)當盡快到相應(yīng)審批部門辦理審批手續(xù)。市場主體的法定代表人或其授權(quán)人了解后，現(xiàn)場簽署《承諾書》，承諾其已經(jīng)清楚相關(guān)事項及審批部門，并承諾在未取得許可審批之前不開展相關(guān)經(jīng)營活動。在辦理登記注冊后，工商部門在內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動生成市場主體登記注冊信息，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或企業(yè)信息共享平臺自動將信息告知相關(guān)審批部門。
認真做好“雙隨機”抽查工作
“雙隨機”抽查也是一個制度安排。所謂隨機抽查，一是檢查哪個企業(yè)要通過隨機確定的方式，主要是通過搖號來確定檢查對象?，F(xiàn)在主要開展的是對企業(yè)公示的信息進行抽查，今年6月30日結(jié)束了2013年、2014年年報，要對這些信息是否真實進行核實，以不低于3%的抽取比例去檢查企業(yè)。二是誰去檢查也要隨機確定。工商部門、市場監(jiān)管部門要建立隨機抽取的企業(yè)市場主體庫，還要建立部門執(zhí)法人員庫，在確定隨機檢查哪個企業(yè)之后，再確定誰去檢查，也就是“雙隨機”。做這樣的制度安排，實際上是限制政府的權(quán)力，不要“任性”。今年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，對隨機抽查包括“雙隨機”作了制度安排。工商部門作為重要的市場監(jiān)管部門，要認真落實，監(jiān)管人員隨機抽查問題還需要進一步研究，但整體上會積極推進。
加強部門協(xié)同監(jiān)管
實現(xiàn)各部門依法履職以及信息的互聯(lián)互通，首先要確定各部門的職責。怎么來確定？要按照“四個誰”的標準進行確定?！兑庖姟返恼牟糠植⒉皇呛荛L，只有10頁，但是文件本身有173頁，大量的都是附錄，這個附錄與“先照后證”改革直接相關(guān)。國務(wù)院對原來是前置審批的226項進行了篩選，只保留了34項前置審批，其他都改為后置。前置的主要涉及人民生命財產(chǎn)安全和金融安全。這個附錄就是講這些事情，而且講得還非常明確，什么事項歸誰審批歸誰監(jiān)管，都是按照法律法規(guī)梳理下來，廓清各個部門的監(jiān)管職責。這一輪改革在加強事中事后監(jiān)管方面就是這樣設(shè)計的。
“事中監(jiān)管”在《意見》中由這樣幾個部分構(gòu)成。一是信息互聯(lián)共享。企業(yè)登記之后，掌握企業(yè)登記信息的是工商部門，其他政府監(jiān)管部門還不知道，工商部門要把這些信息推送給相關(guān)部門，也就是形成政府間的信息共享。二是審批和主管部門要建立風(fēng)險監(jiān)測研判機制，及早發(fā)現(xiàn)問題。要按照法定職責牽頭組織有關(guān)部門加強研判分析，充分運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報等相關(guān)信息，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法活動特征，提高發(fā)現(xiàn)問題和防范化解區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性風(fēng)險的能力，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警。三是各個部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關(guān)人員的事中監(jiān)管，及時化解市場風(fēng)險。
還有一個是部門間聯(lián)合懲戒機制。企業(yè)為什么會守規(guī)矩？為什么關(guān)注自己的信用？從目前比較發(fā)達的、信用社會建立比較好的國家來看，企業(yè)信用不好會導(dǎo)致成本更高。要讓每一個企業(yè)認識到，一旦違規(guī)會對他們的信用產(chǎn)生影響，會處處受到限制。這要求整個社會都參與進來。政府在這里面要做什么呢？就是各個部門互通信息，對那些在一個部門違規(guī)的企業(yè)，其他部門都根據(jù)自己的職責對這個企業(yè)進行限制，這就是聯(lián)合懲戒。由國家發(fā)展改革委和國家工商總局牽頭，中央文明辦、最高人民法院、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、司法部、財政部等38個部門聯(lián)合簽署的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》近日已印發(fā)實施?！秱渫洝饭舱闲纬闪巳箢?0項具體措施，明確了聯(lián)合懲戒的范圍、對象、懲戒措施、責任部門，規(guī)定了協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的具施實施方式和信息反饋通報機制。懲戒的法律法規(guī)及政策依據(jù)充分，操作程序具體，可操作性強，有利于各相關(guān)部門組織落實，形成工作合力，對失信當事人形成強大震懾。
這里要注意一個時間節(jié)點,就是2016年底前，要建立健全跨部門聯(lián)動響應(yīng)機制和失信懲戒機制，在經(jīng)營、投融資、取得政府供應(yīng)土地、進出口、出入境、注冊新公司、招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產(chǎn)經(jīng)營許可、從業(yè)任職資格、資質(zhì)審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對被列入經(jīng)營異常名錄、嚴重違法失信企業(yè)名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執(zhí)行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。
注意4個時間節(jié)點
還有4個時間節(jié)點需要注意。
《意見》要求，2015年底以前，各省級人民政府應(yīng)當制定工商登記后置審批目錄并向社會公布。現(xiàn)在前置審批事項已經(jīng)很清楚，但是大量的后置審批事項老百姓不是很清楚。只有認真梳理，并向社會公示，老百姓才能看明白將要做的事歸哪個部門審批。
《意見》要求，2016年底前，地方政府要初步實現(xiàn)歸集各政府部門在履行職責過程中產(chǎn)生的行政許可、行政處罰以及其他依法應(yīng)當公示的企業(yè)信息。
《意見》要求，2016年底前，地方政府要初步實現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。
《意見》要求，2015年底前，已經(jīng)建立綜合執(zhí)法機構(gòu)的地方，要充分發(fā)揮執(zhí)法力量整合優(yōu)勢，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和“信用中國”網(wǎng)站公示市場主體登記注冊、行政許可、行政處罰等信息，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。（摘自《中國工商報》）
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